Una LUC de cualquier gobierno no es inconstitucional por ser variada o extensa

El profesor Juan Pablo Cajarville ha sostenido en estos días que la ley de urgente consideración está viciada de inconstitucionalidad. Vamos a analizar esta posición a la luz de las normas fundamentales

Algunos líderes sindicales y políticos han criticado el proyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC), enviado al Parlamento el pasado 23 de abril por el gobierno, argumentando insensibilidad, falta de tiempo parlamentario, o pérdida de calidad democrática.

Lo que nos concentra en esta nota es estrictamente delimitar la juridicidad de las llamadas leyes de urgente consideración previstas en el art. 168 numeral 7 de la Constitución, dejando a un lado cualquier clase de consideración política, económica o ideológica.

La norma constitucional que habilita esta clase de tramitación extraordinaria de una ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo, responde a la necesidad de los gobiernos de encausar planes, medidas o regulaciones que tienen especial relevancia o necesidad respecto del sector público y privado, bien sea ante crisis económica y social o porque de acuerdo con la visión y criterios del gobierno son temas de impostergable prioridad o interés.

En los últimos días hemos conocido la opinión del profesor Cajarville publicada recientemente en una carta abierta al Semanario Búsqueda, que afirma que la LUC sería inconstitucional. Para ello coloca dos argumentos. El primero es que constituiría un abuso de poder del gobierno, en tanto “el resultado objetivamente producido por el actuar del órgano no coincida con el fin para el cual se le confirió el poder ejercido”; y que también sería fruto de una desviación de poder, donde “el fin querido” por el gobierno no coincide “con el fin debido para el cual se le confirió el poder que se está ejerciendo”. La segunda crítica que hace el profesor Cajarville es que debería ser declarada inconstitucional ante la imposibilidad material de analizarla y votarla en el Parlamento por “la extensión textual del anunciado proyecto y su amplitud temática”.

Vamos a comenzar por el principio: ¿qué poderes tiene el Poder Ejecutivo de acuerdo con la Constitución? Desde la primera Constitución vigente en 1830, el Poder Ejecutivo disponía de la atribución propia de iniciativa legislativa, mediante el envío al Parlamento de aquellos proyectos de leyes que consideraban necesarios o convenientes para la gestión pública. Era un sistema de división de los poderes del estado muy marcado, al punto que la LUC fue introducida recién con la reforma constitucional de 1966. Eso permite dimensionar que se entregó al poder Ejecutivo una herramienta adicional para operar con mayor energía y vigor en temas centrales que demandara el país, evitando el colapso o la inacción legislativa que paralizarían o lesionarían intereses superiores.

Actualmente, según el art. 168 numeral 7, el Poder Ejecutivo -actuando en Consejo de Ministros- puede remitir al Parlamento los proyectos de ley que considere apropiados, con la declaratoria específica de urgente consideración. Eso le atribuye a la LUC un estatus diferente a las leyes comunes, porque los legisladores quedan sujetos a tiempos máximos de votación en cada Cámara interviniente (45 días la primera y 30 días la segunda) y en la Asamblea General (10 días), de modo que, ante el vencimiento del plazo sin votarla, el silencio pasa a ser una aprobación al proyecto de LUC enviado. Los legisladores podrían evitar ese procedimiento, si una mayoría especial (3/5 de miembros de cada Cámara) levanta la declaratoria de urgencia del proyecto y la desactiva definitivamente.

No hay ninguna disposición constitucional que obligue al Poder Ejecutivo a seguir criterios o pautas, ni fines u objetivos específicos cuando declara una ley como LUC. AL contrario, deja librada a su iniciativa promover los proyectos de LUC durante todo el mandato. Desde esta perspectiva, es resorte exclusivo del Poder Ejecutivo calificar la necesidad y pertinencia, como la oportunidad del envío de una LUC. Es evidente, entonces, que resulta errado cuestionarla desde el abuso o la desviación de poder de un gobierno, ya que por definición es el gobierno del momento el que decide y juzga cuándo hay necesidad de promoverla. En sustancia, la Constitución solo impone que haya una “declaración” de que un texto pasará a ser de urgente consideración, y eso responde únicamente a la apreciación de quien dirige al gobierno nacional.

En nuestro sistema constitucional, es cierto, se reprime ambas situaciones arbitrarias y desajustadas cuando los gobernantes ejercen las funciones administrativas desde el Estado, y son causales de nulidad sometidas al juzgamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 309). Pero en modo alguno resulta aplicable al análisis de la función co-legislativa del Poder Ejecutivo, establecida en la Constitución, ya sea cuando remite simples leyes, o algunas otras muy especiales, como las de presupuesto, de rendición de cuentas o la misma LUC.

La segunda crítica del profesor Cajarville es menos resistente a los análisis de juridicidad. Una ley es un acto jurídico que solamente está sujeto a la impugnación, a través de un proceso de inconstitucionalidad, para ante la Suprema Corte de Justicia (art. 256). Ninguna otra entidad, autoridad o poder puede juzgar sobre la conformidad de una ley a las normas y principios constitucionales, y mientras la Corte no declare la inconstitucionalidad, la ley se reputa conocida, debe ser obedecida por todos lo habitantes del país, y aplicada por todos los funcionarios sin excepción, incluidos los propios jueces de la República.

Eso no significa que dentro de una LUC no existan disposiciones que transgredan ese estándar de constitucionalidad. Una revisión del proyecto de LUC deja ver que quizá algunas disposiciones puedan ser de dudosa conformidad con nuestra Constitución, como por ejemplo las referidas a las libertades individuales en las reformas al procedimiento penal y los mayores poderes de las autoridades policiales. En todo caso, una vez que la LUC haya entrado en vigencia, los interesados podrán promover las acciones o excepciones que correspondan ante la Corte de Justicia.

Lo que no resulta adecuado es que se califique como inconstitucional una LUC -ésta y cualquier otra-, por la circunstancia de agrupar muchos temas y tener extensión. Los constitucionalistas actuales que han estudiado este tema -entre los que mencionamos los profesores Korzeniak y Correa Fleitas en sus obras generales-, no sólo no limitan los ejes temáticos que pueda abarcar una LUC, sino que omiten cualquier calificativo o referencia al alcance o extensión de estas normas, su mayor o menor desarrollo, dejándolo sujeto a las necesidades del gobierno de turno.

Queremos recordar, por último, que la Suprema Corte ha sido especialmente cuidadosa en remarcar a lo largo de su jurisprudencia, que solo está dispuesta a declarar una norma concreta o una ley como transgresora de la Constitución, si ello surge de una manera extremadamente clara, evidente, que deje al descubierto que ninguna interpretación o validación alternativa pueda hacerse para armonizarla. En otras palabras, que una norma o ley solo sería inconstitucional porque no se puede encajar en el orden jurídico impuesto a partir de la Constitución. En ningún caso ha declarado que la extensión o la variedad de temas contenidos en una ley, sea causal per se para declararla contraria a la Constitución. También la Corte ha recordado, incluso con una norma especial que prohibe incluir temas extra presupuestarios en las leyes de Presupuesto, que no implica inconstitucionalidad resolver por vía legislativa todas las normas conjuntamente, sean de presupuesto o no. Seguramente ésta sería la opinión de la Corte si, como en cualquier LUC, no hay prohibición constitucional en contrario.

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