La solución es la Corte Electoral: cómo resolver la crisis de las elecciones departamentales

No será la primera vez que deba buscarse una solución constitucional para destrabar necesidades insuperables de la sociedad o encierros jurídicos de las autoridades o instituciones, como ocurre ahora con las elecciones departamentales previstas para el segundo domingo del mes de mayo próximo.

La Corte Electoral y los Partidos Políticos han sido coincidentes en manifestar que la pandemia del Coronavirus COVID-19 impedirá cualquier participación ciudadana en un acto electoral, basado en los principios de sufragio secreto, personal, presencial y obligatorio de todos los ciudadanos habilitados. La gravedad de la crisis sanitaria lo está impidiendo. Admitamos, además, que tampoco se podrá dar vigencia al requisito de que “La elección de los Intendentes, de los miembros de las Juntas Departamentales y de las demás autoridades locales electivas, se realizará el segundo domingo del mes de mayo del año siguiente al de las elecciones nacionales”.

Es un hecho incontrovertido que la determinación, con rango constitucional, de la fecha exacta de la realización de las elecciones departamentales -lo mismo que para la elección del Presidente, Vicepresidente y demás cargos legislativos-, es una pieza central en la estructura institucional del país. Aunque la fecha no es más que un momento temporal azaroso elegido por los constituyentes, cobra relevancia cuando la Constitución ensambla distintos tiempos electorales para darle cabida a la legitimidad y representatividad de los gobernantes electos por la ciudadanía. Es una garantía del sufragio y una barrera de contención contra las coyunturas políticas, los intereses particulares y el abuso de poder.

Sin embargo, las normas constitucionales son inmutables, creadas para trascender en la historia, y como tales, presentan desafíos grandes cuando se enfrentan a cuestiones extraordinarias o a la evolución extrema de la vida social o de los medios tecnológicos. Estas normas son generales porque no reconocen la casuística ni los deseos del momento. Se alejan de la mano de gobernantes y políticos de turno, pero no quedan exentas de dificultades, vacíos o desajustes propios de esa generalidad.

El sistema gobernante uruguayo ya encontró alternativas “de hecho” frente a situaciones de incongruencias o imposibilidad, y otras tantas veces se ha interpretado los términos de la Constitución en el sentido de moderar, adaptar o resolver situaciones controvertidas o coyunturales. Recordemos que en el año 1985 se arregló el traspaso del mando constitucional cuando el Presidente Sanguinetti, electo en las elecciones que habilitaron la salida democrática, remedió la negativa a recibir el traspaso de manos del Presidente de facto, delegándolo en el Presidente de la Suprema Corte de Justicia Rafael Addiego Bruno. No era el mecanismo constitucional dispuesto, pero fue la solución que zanjó la cuestión. Nadie jamás se refirió a ello como un vicio constitucional.

¿Qué hacer cuando la Constitución parece no dar otras alterantivas útiles ante circunstancias extremas -como las actuales- que impedirán cumplir con las bases electorales en tiempo y forma?

Para algunos académicos debería dictarse una ley interpretativa por el Parlamento que, utilizando el argumento del art. 44 de la Constitución que tutela la salud pública, establezca una nueva fecha para el acto eleccionario departamental. Otros especialistas hablan de promover una reforma constitucional del art. 77 numeral 9, que flexibilice fijar una nueva fecha en las elecciones departamentales, utilizando para ello el mecanismo de la ley constitucional impulsada en el ámbito parlamentario, votada por los 2/3 de integrantes en cada Cámara, y el posterior referéndum popular favorable (art. 331 literal D). Ambas soluciones son vulnerables desde el punto de vista constitucional y práctico, aunque son intentos razonables por destrabar la situación de imposibilidad material de organizar el acto eleccionario.

Por nuestra parte, entendemos que la solución se debe encontrar en la misma Constitución en cuanto regula las cuestiones electorales y las competencias de la Corte Electoral, para lo que debemos agotar el intento de agotar el esfuerzo dentro del texto constitucional.

La Corte Electoral está diseñada como un organismo de igual jerarquía funcional que los Poderes del Estado, plenamente autónomo para resolver todas y cada una de las cuestiones relacionadas con la ciudadanía, los actos eleccionarios, los partidos políticos y su funcionamiento, así como la justicia electoral. Sus competencias son por lo tanto de carácter exclusivo y excluyente.

De acuerdo con el art. 322, “habrá una Corte Electoral que tendrá las siguientes facultades, además de las que se establecen en la Sección III y las que le señale la ley: A)  Conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales … C)  Decidir en última instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser juez de las elecciones de todos los cargos  electivos, de los actos de plebiscito y referéndum.”

Es evidente que las facultades de regulación y resolución de la Corte Electoral comprenden todos los procedimientos electorales, desde las tempranas etapas preparatorias hasta el acto electoral en sí y las proclamaciones definitivas de los resultados (lo que se engloba como “actos y procedimientos electorales”). Además, debe actuar en aquellos eventos que puedan suponer alteración, irregularidades o vicios de todos estos procedimientos, donde la Corte Electoral es la encargada de impartir la justicia electoral (“juez de las elecciones de todos los cargos electivos”).

Como consecuencia de lo anterior, la autoridad institucional y la competencia de la Corte Electoral le confiere la función para entender, resolver y asegurar que las elecciones puedan darse con absoluta y total transparencia, y en pleno cumplimiento de las bases constitucionales y legales vigentes; y en particular, como ya señalamos, regular la efectividad en el ejercicio del voto de manera obligatoria, legítima y con las formalidades establecidas.

¿Podría una ley ampliar la competencia de la Corte Electoral, como autoriza el art. 322, para habilitarla a suspender, adelantar o retrasar elecciones en general o alguna en particular? Es altamente discutible, y seguramente una solución de necesidad pero inconstitucional. Permitir que la Corte disponga, por sí y para sí, una competencia para modificar claras normas constitucionales, que no admiten dobles interpretaciones y habilitadas por una ley, es una disrupción de la institucionalidad y de las bases constitucionales que venimos comentando.

Sin embargo, recurriendo a derivaciones de esas mismas normas constitucionales, la Corte Electoral podría hacer uso de las facultades derivadas del art. 327, que es la única norma que contempla situaciones anómalas en el decurso de los actos eleccionarios. Dice: “La Corte Electoral podrá anular total o parcialmente las elecciones, requiriéndose para ello el voto conforme de seis de sus miembros, de los cuales tres, por lo menos, deberán ser de los miembros elegidos por dos tercios de votos de la Asamblea General.  En tal caso deberá convocar a una nueva elección -total o parcial- la que se efectuará el segundo domingo siguiente a la fecha del pronunciamiento de nulidad.

Vamos a clarificar entonces el alcance constitucional que proponemos en esta instancia, apoyados en el art. 327, como vía de resolver la dificultad que supone posponer el acto eleccionario departamental.

La norma habilita a la Corte Electoral a “anular total o parcialmente las elecciones”, es decir, a declarar que se verifican circunstancias ajenas a los intervinientes que hacen imposible realizar el acto eleccionario departamental en la fecha prevista, en atención no sólo a que sería imposible la concurrencia de la ciudadanía en condiciones normales el segundo domingo de mayo, sino especialmente a la imposibilidad material de que la Corte Electoral y todas las oficinas electorales puedan disponer de manera correcta de sus funcionarios, equipamiento, logística y mínimo funcionamiento del servicio requerido.

El art. 327 autoriza a “anular las elecciones”, pero no refiere a que eso se limite solo al momento en sí de emitir el voto (jornada electoral). La norma autoriza de manera genérica a intervenir en todo el proceso electoral (las “elecciones”), que es una secuencia de etapas y tareas preparatorias y posteriores a la recepción de los votos emitidos el domingo respectivo. Como dice Couture, la nulidad que se debe declarar es aquella que crea “un vicio en el acto jurídico respectivo”. Vulnerar las bases constitucionales del sufragio, por razones externas e insuperables, crea un vicio insanable que la Corte Electoral puede y debe determinar en uso de sus competencias constitucionales, apoyada en el poder-deber del art. 327 antes comentado.

Resuelta la aplicabilidad del art. 327, nos encontramos ahora con la necesidad de volver a interpretar el texto constitucional, ya que las consecuencias de la declaración de nulidad parecen no ajustarse a la necesidad actual: “En tal caso -dice el art. 327- deberá convocar a una nueva elección -total o parcial- la que se efectuará el segundo domingo siguiente a la fecha del pronunciamiento de nulidad”.

Una aplicación ceñida a la letra fría indicaría que la resolución de la Corte Electoral declarando nula la elección solo podría postergar por quince días el acto eleccionario (difiere para “el segundo domingo siguiente”), con lo cual en este caso no se superarían definitivamente tampoco los impedimentos originales de la crisis sanitaria. Entendemos que hay dos posibles vías para resolver esta situación, utilizando la regla de coherencia y lógica jurídicas que indica que una interpretación debe estar en consonancia con el problema que se quiere resolver, en todos los puntos, no en contradicción interna.

Primera alternativa: emitir sucesivas declaraciones de anulación a medida que se vaya constatando la subsistencia de las causales de impedimento, virtualmente cada plazos cercanos a los quince días. Así, la Corte iría prorrogando el acto eleccionario hasta tener las seguridades de que puede realizarlo con las debidas garantías para todas las partes y en todas las instancias propias de estos eventos (inscripción de listas, comunicación, difusión y publicidad mínima de partidos y candidatos, preparación del acto eleccionario, logística, impresión de listas, etc).  La otra alternativa pasaría por liberarse de la interpretación literal, dado que el art. 327 buscaba fijar la prórroga de quince días mirando la anulación de una elección por vicios en el mismo día del sufragio, no en las etapas previas. Como la circunstancia crítica es claramente preexistente al acto del sufragio, al punto de ser una causa extraña y ajena a cualquier parte interesada, la Corte Electoral será la que reorganice el acto eleccionario dentro de las condiciones que mejor aseguren los valores y reglas constitucionales superiores (ejemplo, fijar la fecha para el último domingo de octubre, sujeta a la superación de la crisis sanitaria nacional).

Este mecanismo de aplicar el art. 327 consideramos que es suficiente y eficiente en orden a resolver -de emergencia- la cuestión crítica dentro del marco constitucional, sin necesidad de hacer transitar a la ciudadanía por mecanismos de reforma constitucional imposibles ni incurrir en el dictado de leyes interpretativas que supondrían una solución de inferior rango jurídico que las necesarias para alterar el curso constitucional normal. Aún admitiendo, como no puede ser de otra forma, que la Constitución tal como está vigente al día de hoy solo admitiría reformas por mecanismos constitucionales (art. 331), consideramos esencial buscar y apoyar la interpretación basada en las propias normas constitucionales y en la competencia atribuida a la Corte Electoral, que puedan permitir una salida ordenada de la crisis eleccionaria.

Ya sea que se opte por ampliar la competencia de la Corte para habilitarla a suspender o prorrogar elecciones (art. 322), o se recurra a la anulación y nueva fijación de elecciones (art. 327), cualquiera sea el proceso elegido, debería ser refrendado, para certezas políticas, mediante una ley que adopte y admita sin reparos la resolución definitiva de la Corte Electoral.

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